3.3 - Comment associer les acteurs ?
Socle commun
Quelques définitions
Le dialogue territorial
On emploie le terme dialogue territorial comme un équivalent du dialogue social lorsqu'il s'agit de favoriser la gestion d’un territoire à l'aide de deux composantes essentielles : la concertation et la communication.
La concertation
| De quoi parle-t'on ? (Geyser, 2008) | |||
| Sans tiers neutre | Avec tiers neutre | ||
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Décider ensemble
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Négociation | Médiation |
+
Partici-pation
-
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| Projeter ensemble | Concertation | ||
| Demander un avis | Consultation | ||
| Informer d'une décision | Information | ||
La concertation est un processus méthodique, décliné dans le temps, qui a pour but de s’entendre pour agir de concert. Des phases formelles et informelles qui le constituent permettent de réunir les différents acteurs, institutionnels et locaux, au sein d’instances adéquates, pour discuter, débattre et aboutir enfin à la proposition de solutions co-construites.
Le processus d’élaboration du plan de gestion devra intégrer :
- des phases formelles de concertation qui se déroulent au sein de l’instance de gouvernance et des groupes de travail thématiques ou géographiques ;
- de la communication informelle, qui nourrit aussi la concertation : rencontres, courriels, discussions téléphoniques sont autant de liens noués entre les personnes qui ne doivent pas être négligés.
Bien que les différents acteurs aient plus ou moins de pouvoir dans la co-construction de la décision, ils pourront ensemble s’approprier les idées pertinentes. Mais il restera toujours un (ou plusieurs) décideur qui, éclairé par la concertation, fera les choix finaux et engagera sa responsabilité par sa signature.
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Les sept règles de la concertation et du débat public
1 - Instaurer une continuité du lien entre le maître d'ouvrage et les acteurs (au-delà des temps forts de la concertation : maintenirune communication) |
La communication
La concertation est le coeur du dialogue au sein d’un territoire, la communication est un processus interactif entre deux ou plusieurs personnes : il ne faut pas confondre dialogue, concertation et actions de communication.
La concertation se nourrit de façon permanente d’actions de communication afin de mobiliser, susciter et accompagner l’adhésion des différents acteurs. Elles permettront d’informer, d’éduquer, de nourrir la concertation (ou la négociation) et de faciliter les prises de décisions.
La co-construction de la démarche, notamment, ne peut se passer d’une communication efficace et permanente.
Deux types de communication sont à distinguer :
- la communication interne avec les acteurs participant activement à la rédaction du plan de gestion, au sein des instances ad-hoc. Elle a pour objectif de faire connaître, accepter et soutenir le contenu du plan de gestion. Elle permet d’organiser le travail, de conduire le « processus de production », de transmettre l'information dont les membres ont besoin et de les former pour maintenir à jour leurs connaissances ;
- la communication externe qui s’adresse à un public plus large : les représentants des institutions, les gestionnaires du territoire, la population et les experts. Elle vise aussi à informer, susciter la participation à la concertation et influer sur l'attitude des participants à la construction du plan de gestion.
Zoom pratique - Savoir communiquer
Les objectifs du dialogue
Le dialogue est le moteur qui permet d'atteindre le double objectif de conserver, voire rétablir, la biodiversité, et de participer au développement durable des territoires. Bien mené, avec de véritables phases de concertation, il répond aux quatre objectifs suivants :
- renforcer la démocratie locale ;
- optimiser l’action publique et décider dans l’intérêt général ;
- faciliter l’appropriation et faire adhérer ;
- surmonter les conflits.
Autant les deux premiers objectifs relèvent d'une bonne gouvernance générale, autant les autres sont directement opérationnels. Le plan de gestion ne sera mis en oeuvre que si les actions de gestion préconisées sont effectivement réalisées, par le gestionnaire du site mais également avec le soutien ou le concours direct de tous partenaires de la gestion.
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Point de vigilance Prendre en considération les personnes, c’est accueillir l’autre, chercher la compréhension mutuelle et donc faciliter l’appropriation de la démarche et l’adhésion au projet. L'attitude inverse génère frustrations et conflits. |
Repérer les parties prenantes
Le chargé de mission, peut repérer les acteurs dans les catégories suivantes.
Les représentants des institutions
Cette catégorie regroupe les représentants des services de l’Etat -Préfectures de région et de département, Préfectures maritimes, DDT(M), DREAL, DIRM, DRJS/DDCS, et ceux des établissements publics comme l’ONF, l’ONCFS, les collectivités, les antennes de façade de l’AFB, le Conservatoire du littoral, etc. ou des chambres consulaires. Ils feront le lien entre les différents acteurs de la société locale, mais aussi avec l’Etat. Ce sont des relais d’information et certains jouent le rôle de personnes ressources techniques ou politiques, voire d’experts.
Les gestionnaires et usagers du territoire
Sont regroupés sous cette appellation les acteurs et groupes d’acteurs qui ont un impact direct sur la gestion du territoire par leurs décisions ou par leurs actions. Il s’agit :
- des élus locaux (meilleurs relais de la population) ;
- des propriétaires fonciers ;
- des agriculteurs et des éleveurs ;
- des pêcheurs professionnels ;
- des aquaculteurs ;
- des forestiers ;
- des industriels (carriers, syndicats hydroélectriques, promoteurs éolien, extracteurs de granulats marins, transporteurs de matières dangereuses par canalisations…) ;
- des associations d’usagers du territoire : chasse, pêche, tourisme, etc.
Les experts scientifiques et techniques
Ils peuvent être extérieurs au territoire ou en être résidents ; ils peuvent être bénévoles ou mandatés – donc payés – pour des travaux spécifiques. Leur mission consiste à apporter toutes les connaissances techniques ou scientifiques nécessaires à la démarche qu'ils viennent appuyer. Qu'ils soient agronomes, biologistes, écologues, fonctionnaires, privés, ou associatifs : ils peuvent être fortement impliqués dans la partie inventaire et suivi. Ils doivent être aussi présents de manière plus ciblée pour apporter les connaissances dont ils disposent au sein
des groupes de travail, pour faciliter la compréhension des enjeux et l'émergence des propositions les plus pertinentes ;
Il est important d’intégrer au plus tôt les acteurs locaux pouvant apporter leur propre expertise, souvent très pertinente car issue de la connaissance de terrain.
La population
L’établissement d’une communication directe entre le chargé de mission et les habitants ou riverains du site est essentielle. Le chargé de mission doit donc rapidement réfléchir aux moyens à développer pour les informer, et inciter certains d’entre eux à s’impliquer, notamment dans les groupes de travail où ils agiront comme des relais auprès de leurs pairs. Dans cette perspective, l’idéal est de mettre en place une politique d’information et de communication auprès de la population locale.
Zoom pratique - Savoir communiquer
La démarche de concertation
Quand les parties prenantes qui ont été repérées et mises en relation (« cartographiées »), il faut organiser le dialogue entre elles.
L’adaptation du dialogue aux réalités locales
L’instance de gouvernance, le chargé de mission et les groupes de travail sont les pivots de la concertation pour la rédaction du plan de gestion. Le chargé de mission joue le rôle de « chef d’orchestre » : il doit mettre en place un processus méthodique, planifié. En lien étroit avec ses partenaires, il doit prendre en compte les particularités physiques ou sociales du site pour s’adapter aux réalités locales dans :
- l’organisation des groupes de travail (nombre, thèmes et / ou territoires à privilégier, modalités de travail) ;
- le choix des acteurs à impliquer dans ces groupes de travail ;
- le choix des actions d’information, de communication, de consultation, etc. auprès des différents groupes d’acteurs locaux en accompagnement de la démarche centrale de concertation ;
- le choix des partenaires techniques et scientifiques à impliquer ;
- le choix des méthodes d’animation ;
- etc.
Les événements clés
Le dialogue s'appuie sur l'organisation d'événements :
- chaque nouvel événement profite (ou souffre) des événements antérieurs ;
- chacun a un objectif principal qui varie selon les participants à impliquer.
Les réunions préalables d’information
Elles ont pour rôle d’informer un large public local sur la démarche en cours : enjeu de conservation de la biodiversité, enjeux socioéconomiques, objectifs, déroulement, etc. Le nombre des participants peut être très variable. Si l’objectif de ces réunions est d’informer, il est aussi de communiquer avec les participants : créer le lien, répondre aux questionnements, mesurer le degré d’adhésion à la démarche, rassurer, inviter à s’impliquer au sein des groupes de travail, etc.
Les réunions des groupes de travail
Leur rôle dans un premier temps est également d’informer et d’échanger, mais surtout d’élaborer ensemble une vision commune pour le diagnostic et des premières propositions pour les objectifs et mesures qui seront validés par l’instance de gouvernance. C’est le coeur de la concertation pour parvenir à la rédaction du Plan de gestion. Les personnes qui participent doivent s’engager à une certaine assiduité, c’est un travail de construction à faire dans la continuité avec, généralement, 3 à 4 réunions par groupe. Il est judicieux de délocaliser ces réunions sur le terrain, au plus près des préoccupations de gestion : c’est souvent le gage d'une participation plus assidue et d’une meilleure appropriation.
Les réunions de l’instance de gouvernance
Elles rythment le dialogue et lui donnent sa légitimité en validant ses conclusions de façon officielle ou en proposant d'éventuelles modifications ou compléments. Elles marquent les différentes étapes et structurent l’avancée du projet.
Les rendez-vous informels
Ils sont multiples, au téléphone, en salle ou sur le terrain, à deux ou dix personnes, pour une réflexion générale ou une séance de travail sur un point précis… Tous ces rendez-vous informels sont le ciment du dialogue car ils resserrent le lien entre les différentes personnes impliquées. Les visites de terrain et sorties pédagogiques sont un excellent moyen d'amorcer le dialogue et d’établir la confiance.
Une préparation souple
Préparer la démarche, c’est croiser les parties prenantes et les évènements clés à mettre en place. Pour construire un dialogue efficace, cohérent, tout au long de la rédaction du Plan de gestion : que fait-on, avec qui et quand ? Préparer la démarche, c’est organiser le « plan de vol » du chargé de mission pour piloter le dialogue dans le temps prévu. Il doit être précis, mais aussi modulable en fonction des réalités rencontrées en chemin (exemple d’une réunion supplémentaire des groupes de travail en cas de besoin…).
Il doit aussi être transparent pour que chacun connaisse à tout moment l’état d’avancement du processus et sache se situer.
Les liens entre les différentes instances impliquées dans le dialogue doivent être consolidés par l'organisation d'une représentation équilibrée de chaque groupe de travail au sein des autres groupes, l'envoi général des comptes-rendus, ou d'une feuille d’information etc.
Le temps, les ressources financières, les moyens d’animation
Ce sont des facteurs limitant qu’il est indispensable de prendre en compte dès le départ : ils ont un fort pouvoir d’influence sur la démarche de concertation.
Zoom pratique - Savoir animer
Points de vigilance
Démarrer la concertation le plutôt possible
Il est plus efficace, et plus valorisant pour les intéressés, de démarrer une construction ensemble que d'y adjoindre de nouveaux participants en cours de route : les difficultés d’appropriation en sont amoindries et les frustrations évitées. Dès le départ les différents besoins et avis sont pris en compte. A l’inverse, le dialogue mis en place tardivement est souvent générateur d’incompréhensions, de remises en cause, de rapports de force. Le pilote du dialogue y perd en légitimité et crédibilité.
S’assurer de la compréhension pour une bonne appropriation
Non seulement il est important de bien adapter son langage aux personnes auxquelles il s'adresse mais il faut aussi s’assurer, en retour, de ce qu'elles ont effectivement compris (reformulation). Inversement il faut soi-même faire l’effort de chercher à comprendre, sans quoi inutile d'espérer susciter l’adhésion et moins encore la co-construction. Le chargé de mission doit absolument passer le temps nécessaire aux explications, et reformulations, même s’il a parfois l’impression de se répéter.
La compréhension du monde maritime par une immersion professionnelle est indispensable. Les embarquements et les relevés en commun peuvent être d’excellents moyens de mieux se connaître et de partager la vision des enjeux.
Bien mesurer l’état d’esprit des acteurs vis-à-vis de la démarche
L'état d’esprit dépend beaucoup de l’histoire du site. Bien ressentie, elle sera positive pour la démarche. A l’inverse, des conflits ou simplement une mauvaise adhésion aux actions de conservation passées, seront un frein important. Les efforts d’explication puis de concertation devront être encore plus soutenus. Cet état d’esprit dépend aussi de la façon dont la création ou le classement du site a été effectuée. Une création consensuelle est favorable à la suite de la démarche au contraire d'une création imposée dans un rapport de forces, qui va nécessiter des efforts redoublés. Enfin, certains acteurs locaux sont naturellement plus enclins à accompagner ce type de projets que d’autres car ils partagent déjà les valeurs concernant la préservation de la biodiversité. Il est aussi important de s’investir dans le dialogue avec ces acteurs - ils en seront moteurs - qu’avec les acteurs à priori opposés.
S’investir rapidement pour résoudre les difficultés qui naissent
Un conflit larvé qui dure est un conflit qui se renforce et sa résolution s’éloigne. Et une incompréhension minime au départ peut être génératrice de multiples difficultés. Quand il y a début d’incompréhension ou de conflit : surtout ne pas les éluder, mais au contraire tenter rapidement de les résoudre. Pour le chargé de mission, c’est l’assurance d’une légitimité accrue et le gage d’une démarche réussie. Si le conflit est trop fort, ou si le chargé de mission y est personnellement impliqué, il peut faire appel à une tierce personne pour jouer le rôle de médiateur.
Savoir faire les retours nécessaires
Il faut démontrer que le travail des acteurs locaux est effectivement pris en compte sans quoi ils risquent de se démotiver rapidement. Pour cela le chargé de mission doit s’obliger à un « retour d’information » en témoignant que le dialogue est bien ouvert et pas à sens unique. L’ensemble des documents produits est mis à disposition des acteurs , par exemple sur lune plate forme accessible en ligne.
Gérer convenablement le facteur temps
C’est l’une des difficultés les plus importantes : le temps dont on dispose est de plus en plus court et pourtant le dialogue, nécessaire à l’adhésion, est chronophage. Comment concilier ces deux impératifs à priori contradictoires ? Faute de règle quelques conseils à méditer :
- savoir se donner des priorités et s’y investir rapidement ;
- ne pas perdre son temps à des digressions trop longues ;
- savoir faire appel à des soutiens en cas de difficulté importante ;
- ne pas remettre trop souvent le même ouvrage sur le chantier ;
- savoir conclure et décider ;
- être en forme ;
- et savoir animer le dialogue (un rythme trop rapide épuise, un rythme trop lent endort…).
Savoir utiliser des instances de dialogue territorial existantes
Parfois existent déjà, sur le même territoire, d'autres instances de dialogue territorial (ex : le conseil de développement pour la gestion d’un Pays, la commission locale de l’eau pour un Schéma d’aménagement et de gestion de l’eau, Agenda 21, démarches de développement durable, d'écoresponsabilité ou de mise en place de systèmes de management environnemental). Les démarches doivent se renforcer mutuellement et pour cela il est important :
- d'organiser une représentation croisée entre elles, afin que l’information et les décisions soient connues les unes des autres ;
- d’étudier et d’accompagner les complémentarité et synergie possibles ;
- d’éviter qu’une même personne soit trop souvent, voire simultanément, sollicitée.
Spécificités Natura 2000
Le dialogue territorial dans le cadre de Natura 2000 s’organise au moyen :
- De phases formelles de concertation qui se déroulent au sein du Comité de pilotage (Copil) et de groupes de travail thématiques ou géographiques ;
- De la communication informelle, qui nourrit aussi la concertation : rencontres, courriels, discussions téléphoniques sont autant de liens noués entre les personnes qui ne doivent pas être négligés.
Quelques spécificités relatives à la concertation pour le milieu marin :
- Pour assurer cette mission les préfets s'appuient sur les comités maritimes de façade ;
- De nouveaux acteurs, marins, viennent étoffer les comités de pilotage existants des sites terrestres ou mixtes ;
- Les approches inter-sites, liés écologiquement ou par la similarité de leurs acteurs, sont nécessaires, y compris dans un contexte transfrontalier ;
- Une articulation avec les autres aires marines protégées existantes est nécessaire.
Pour plus de détails sur l'articulation entre la gestion du réseau Natura 2000 et la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM), on se reportera à la circulaire du 4 mai 2012 relative à la mise en œuvre du réseau Natura 2000 en mer et à l'articulation entre les directives « Habitats-Faune-Flore » (DHFF) et « Oiseaux » (DO) et la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM).
Pour les parcs naturels marins, c’est le plan de gestion du parc qui vaut DOCOB. Le débat sur la prise en compte des enjeux liés aux habitats et espèces Natura 2000 s’effectue au sein du conseil de gestion. Le plan de gestion intègre les éléments constitutifs mentionnés au R.414-11 du code de l'environnement. Lien vers un exemple de document unique de gestion ?
Lorsqu'un site Natura 2000 est majoritairement situé dans le périmètre du cœur d'un parc national, c'est le conseil d'administration de l'établissement du parc national qui établit le DOCOB. Celui-ci prend alors la forme d'un document de mise en œuvre de la charte du parc national et en suit la mise en œuvre. L'établissement public du parc national remplit les missions se rapportant à la gestion des sites Natura 2000 habituellement dévolues au Copil du site Natura 2000 et intègre dans le document de mise en œuvre de la charte les éléments constitutifs mentionnés au R.414-11 du code de l'environnement.
Pour les autres aires protégées, une articulation et/ou une cohérence sont à rechercher dans les outils de gestion. Pour les documents de gestion se rapportant à un site précis, un document unique de gestion doit être un objectif, a minima en termes de lisibilité de politique générale de conservation pour les acteurs concernés par le site (exemple : plan de gestion d’une Réserve Naturelle et document d’objectifs du site Natura 2000). Pour les documents de gestion à une échelle plus large, comme la charte d’un Parc naturel régional, la cohérence du document d’objectifs avec ce document sera recherchée.
Ensemble pour bien démarrer
Certains acteurs, ou groupes d’acteurs, encadrent la démarche Natura 2000 et orientent le dialogue : ils sont les piliers de la rédaction du DOCOB.
Qu’est-ce qu’une structure porteuse ?
Pour les sites Natura 2000 majoritairement terrestres :
- Au stade de l’élaboration du DOCOB, c’est la collectivité territoriale (ou le groupement de collectivités) qui assume la maîtrise d’ouvrage de l’élaboration du DOCOB ;
- Au stade de l’animation du site, c’est la collectivité territoriale (ou le groupement de collectivités) qui assume la maîtrise d’ouvrage de la mise en oeuvre du DOCOB.
Pour les sites Natura 2000 majoritairement marins :
- Au stade de l’élaboration du DOCOB, le (ou les) membre(s) du Copil à qui l’Etat a confié l’élaboration du DOCOB sur proposition des membres du Copil ;
- Au stade de l’animation du site, la (ou les) structure(s) représentée(s) au Copil à qui l’Etat a confié le suivi de la mise en oeuvre du DOCOB.
Remarque : pour tous les sites, si aucune structure porteuse n'est désignée, la charge de l'élaboration puis de l'animation du DOCOB peut être conservée par l'Etat qui préside alors le comité de pilotage.Pour les terrains relevant du Ministère de la Défense, le comité de pilotage est présidé par le commandant de la région terre.
La structure porteuse a donc la responsabilité de l’élaboration du DOCOB ou du suivi de sa mise en oeuvre ; elle est le bénéficiaire des financements dédiés à ce travail. La notion de structure porteuse est donc juridique, issue du code de l’environnement.
Qu’est-ce qu’un opérateur ? Un animateur ?
Ce sont des notions techniques.
L’opérateur est l’organisme qui élabore le DOCOB d’un site. Soit la structure porteuse élabore le DOCOB en régie, elle est alors qualifiée d’opérateur, soit elle externalise tout ou une partie de l’élaboration du DOCOB ; son prestataire est alors qualifié d’opérateur.
L’animateur est l’organisme qui suit la mise en oeuvre du DOCOB d’un site. Soit la structure porteuse suit la mise en oeuvre du DOCOB en régie, elle est alors qualifiée d’animateur, soit elle externalise l’animation ; son prestataire est alors qualifié d’animateur.
Chaque opérateur ou animateur identifié peut désigner en son sein un « chargé de mission Natura 2000» : celui-ci assure l’animation générale du dossier et fait des propositions au comité de pilotage local. Il exerce sa mission conformément au cahier des charges fixé par la structure porteuse, en lien avec l’Etat.
Le chargé de mission Natura 2000
Il est la cheville ouvrière de la concertation, employé par l'opérateur pour rédiger le DOCOB ou par l'animateur pour le mettre en oeuvre.
- Dans le cadre de l'élaboration du DOCOB, il est chargé de la rédaction du DOCOB et de la coordination des travaux associés (études et expertises, notamment dans le cadre de l'état des lieux).
- Dans le cadre de l'animation du DOCOB, il est en charge de la coordination des actions de mise en oeuvre (mise en oeuvre des actions de gestion).
- Il agit en lien étroit avec les chargés de mission Natura 2000 des DDT(M, dont la DML), des DREAL, des DIRM, des préfectures et des antennes de l'OFB.
Une cellule d’animation collective
La volonté de co-construction doit s’appliquer au chargé de mission lui-même qui doit se mettre dans cet état d'esprit dès le départ. Pour cela la meilleure façon de faire consiste à réunir quelques partenaires rapprochés, parmi les structures les plus impliquées, et à créer une petite cellule d’animation informelle, parfois appelée "comité technique".
L’objectif de cette cellule est double :
- Etre accompagné dans ses réflexions : on se renforce et on travaille plus intelligemment à plusieurs, les idées fusent, les décisions s’affinent ;
- Apporter un appui technique et stratégique à l'ensemble de la démarche ;
- Faciliter la concertation entre l’opérateur / animateur, les institutions et les acteurs locaux impliqués.
Cette concertation interne est importante : elle assure la coordination des différents acteurs aux moments décisifs (le manque de coordination entre services rend la concertation peu crédible). Il peut y avoir une grande liberté dans la composition de cette cellule d’animation. Pour son bon fonctionnement, la communication, avec et au sein de cette entité, doit être continue.
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La cellule d’animation
Outre le chargé de mission coordonnateur Natura 2000, peuvent être membres de la cellule d’animation : - le supérieur hiérarchique du chargé de mission ou l’un de ses collaborateurs ;
- dans le cas d'une structure porteuse, un référent de la structure porteuse ;
- un élu local référent, membre du Copil ; - le chargé de mission Natura 2000 de la DDT(M) ; - le chargé de mission Natura 2000 de la DREAL ; - l'interlocuteur Natura 2000 de la DIRM ; - l’interlocuteur Natura 2000 à la préfecture quand il existe ; - un expert scientifique et technique maîtrisant le domaine de l'inventaire et de lacartographie ; - une ou plusieurs personnes localesinfluentes ou compétentes. |
N’oublier personne
Prendre le temps d’établir la liste des acteurs ou groupes d’acteurs à inviter dans la concertation est essentiel. Chaque acteur, chaque habitant, est légitime pour s’impliquer de près ou de loin dans la démarche Natura 2000 du simple fait de son lien avec le territoire concerné. N’oublier personne est une bonne manière d'éviter que les acteurs locaux ne ressentent un manque de considération et ainsi, de limiter les oppositions.
Des structures et instances d'appui technique et scientifique
Elles sont chargées par l'État de mettre en oeuvre la politique Natura 2000 en appuyant les chargés de mission sur des aspects techniques ou scientifiques. L'opérateur / animateur peut les mobiliser pour la réalisation de certaines missions :
- CSRPN : les Conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturels sont chargés de suivre scientifiquement les documents d’objectifs que ce soit sur terre ou en mer. Des référents sont généralement nommés pour suivre le travail des opérateurs. Les référents mer des CSRPN peuvent être réunis à l’échelle de la façade maritime pour toute question dépassant l’échelle régionale.
- CBN : les Conservatoires botaniques nationaux (10 établissements en métropole) jouent un rôle d'appui scientifique au réseau des sites Natura 2000, notamment, sur le volet inventaire de la flore et caractérisation des habitats naturels et semi-naturels.
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OFB : l’Office Français de la Biodiversité est un établissement public qui :
- Assure, au niveau central, l'animation technique du réseau des sites Natura 2000 : formations, journées et forums d'échanges, outils de planification et d'évaluation, annuaire... ;
- Apporte, au niveau local, son appui aux opérateurs / animateurs Natura 2000, notamment concernant le recueil et la mise à disposition de l’information, ou la mise en place de techniques expérimentales ;
- Peut également être opérateur ou animateur de sites Natura 2000. Il est par ailleurs en charge des parcs naturels marins qui gèrent des sites Natura 2000.
- UMS Patrinat : l'Unité mixte de service OFB/MNHN/CNRS est le référent scientifique auprès du MTES sur Natura 2000 pour les sites terrestres et marins.
- Ifremer : l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer a un rôle d’expert pour les sites marins.
Lorsque le site Natura 2000 s’étend exclusivement sur des espaces marins situés au-delà de la laisse de basse mer, le préfet maritime pilote le dispositif de gestion des sites Natura 2000 en mer. Dans tous les autres cas, le préfet maritime et le préfet de département pilotent conjointement le dispositif de gestion des sites Natura 2000 en mer.
D’une manière générale, le préfet maritime assure une coordination sur la façade maritime pour ce qui concerne les espaces marins inclus dans les sites Natura 2000 :
- Il assure la concertation avec les partenaires ;
- Il veille à la mise en cohérence de la composition des Copil ;
- Il garantit l'équité de traitement des acteurs concernés et la mise en cohérence des mesures de gestion.
La gouvernance de Natura 2000
Situer le comité de pilotage, instance officielle de concertation
Le comité de pilotage, mis en place par le préfet, est le premier organe de concertation, de débat et de validation de la démarche Natura 2000. Il est composé de membres de droit public et de droit privé, il doit réunir les représentants des institutions et de toutes les catégories d’acteurs locaux concernés par le site Natura 2000. Il doit rester ouvert à celles qui auraient pu être initialement oubliées ou qui en feraient la demande.
Depuis la loi sur le Développement des Territoires Ruraux (loi DTR de février 2005) les élus locaux ont un rôle prépondérant dans le portage politique et la mise en oeuvre de Natura 2000. Pour les sites majoritairement terrestres, les élus présents au Copil désignent en leur sein son président et une collectivité territoriale (ou un groupement) pour assurer la maîtrise d’ouvrage de l’élaboration du DOCOB et sa mise en oeuvre. A défaut, c’est l'État qui devient maître d’ouvrage, le préfet assumant la présidence du Copil.
Pour les sites Natura 2000 majoritairement marins, le ou les préfets arrêtent la composition, convoquent et président le Copil. Ils peuvent en confier la présidence à l'un des membres représentant d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriarles.
Généralement, le Copil se réunit au minimum trois fois pendant l’élaboration du DOCOB :
- Pour le lancement de la démarche qui est alors expliquée aux participants (première étape sur la voie de son appropriation) ;
- Pour la validation de l'état des lieux et des enjeux de conservation ;
- Pour la validation du DOCOB dans sa globalité, notamment des objectifs de développement durable et de ses mesures).
Le rôle du Copil est capital puisqu’il est l’instance finale de dialogue et de décision. Toutefois, c’est par un arrêté préfectoral que le DOCOB est approuvé par le préfet, qui reste donc le décideur final dans la démarche Natura 2000.
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Validation et approbation du DOCOB 1 - L’élaboration du DOCOB Les étapes d’élaboration du DOCOB sont soumises à la validation du Comité de pilotage dans le cadre de ses réunions (cf. ci-dessus). 2 - La validation du DOCOB Une fois le DOCOB terminé, il est validé par le Copil. Sa mise en oeuvre peut démarrer (rencontres avec les acteurs locaux, animations particulières, suivis scientifiques...) ; les contrats et chartes ne peuvent toutefois pas être signés avant son approbation. 3 - L’approbation du DOCOB Une fois validé, le préfet approuve le Docob par un arrêté. Le DOCOB est approuvé dès l’émission de l’arrêté. Des contrats et des chartes peuvent alors être signés. |
Les groupes de travail géographiques et thématiques
Pour approfondir une thématique particulière, ou pour prendre en compte les spécificités au sein d’un même site, l’opérateur met en place des groupes de travail avec les acteurs locaux. Ils sont aussi des instances locales de concertation, et des forces de proposition et de coconstruction du DOCOB. Les acteurs locaux impliqués dans la gestion, et/ou ayant l’usage du territoire concerné, doivent tous être représentés dans ces groupes de travail. Un groupe de travail fonctionne bien entre 10 et 15 personnes, en fonction de la qualité de l’animation. Le chargé de mission coordonnateur doit résoudre une double difficulté :
- Ne pas multiplier le nombre de groupes de travail et leurs effectifs ;
- S’assurer de la présence de toutes les catégories d’acteurs concernés par la démarche.
Choisir le nombre et les thématiques des groupes de travail, préciser leur composition, prévoir les relations qu’ils doivent avoir entre eux par l’intermédiaire de représentations croisées etc. est une mission délicate mais d’une grande importance. C'est avec ces groupes de travail que sera établi ll'état des lieux et que seront formulées les propositions d’objectifs et de mesures. La réussite des groupes de travail est le gage d’une bonne appropriation de la démarche Natura 2000 par les acteurs locaux. La condition essentielle est que la confiance entre l’opérateur et les acteurs locaux s'établisse autour de ces échanges durant lesquels sont partagés les savoirs, qu’ils soient scientifiques ou empiriques.
Coordination à l'échelle de la façade maritime : Les préfets maritimes, dans le cadre de leur mission de coordination pour la gestion des sites Natura 2000 en mer, s'appuient sur les conseils maritimes de façade (cf. article L.219-6-1 du code de l'environnement) pour tenir informés les partenaires de l'état d'avancement de la gestion des sites Natura 2000 en mer et formuler, le cas échéant, des recommandations sur cette gestion. Le rôle de coordination pour la mise en œuvre du réseau Natura 2000 en mer reste de la responsabilité des préfets maritimes (cf. circulaire du 14 mai 2012 relative à la mise en œuvre du réseau Natura 2000 en mer et à l'articulation entre les directives « habitats-faune flore » (DHFF) et « oiseaux » (DO) et la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM).
A une plus petite échelle, des démarches coordonnées inter-sites ont été développées en région, par exemple :
- Définition d’une méthodologie commune pour les lagunes du Languedoc-Roussillon ;
- Coordination des informations et contributions par les comités des pêche : commission dédiée aux AMP en Aquitaine, poste dédié en Pays de Loire...
Une approche intégrée
Afin de mieux repérer et identifier les acteurs, il est important de connaître les autres démarches existantes sur le site. Citons à titre d'exemple : SAGE (dont les SAGE côtiers), SDAGE, autres aires protégées (RN, PN, PNM...), opérations grands sites, programmes européens (Life, FEDER, FEAMP...), Analyse Stratégique Régionale (ASR) pour la mise en place du réseau d'aires marines protéges, Gestion intégrée des zones côtières (GIZC), Schéma de Mise en Valeur de la Mer...
La connexion aux autres projets de territoire doit se faire le plus en amont possible, favorisant une participation du chargé de mission Natura 2000 (opérateur ou animateur) aux instances représentatives des démarches existantes et inversement.
L'approche intégrée à l’échelle inter-site et façades est essentielle pour les sites marins car elle optimise l'information, l'organisation de la représentation par site et les questions scientifiques supra-sites. La prise en compte du volet communautaire est également caractéristique des sites Natura 2000 en mer (comme les Comités Consultatifs Régionaux pour la pêche). En Méditerranée, par exemple, l’Agence de l’eau RMC mène une politique très active sur la bande côtière et soutient de nombreux projets des collectivités : contrats de baie, plans de gestion de rade… Ces démarches privilégient une approche globale qui intègre la préservation des biocénoses marines. Bien souvent la mise en place de Natura 2000 est anticipée ou confortée par ces démarches qu’il est indispensable de prendre en compte sous peine de désorienter les acteurs.
Autres exemples :
- Le groupe de travail sur les mouillages des navires de plaisance à l'échelle de la façade méditerranée : élaboration d'un diagnostic et d'une stratégie de gestion : DREAL PACA/PREMAR méditerranée ;
- En Pays de la Loire, comme groupe de travail transversal à l'échelle inter-sites, la DIRM a formé une instance de discussion réunissant les pêcheurs professionnels et pêcheurs plaisanciers ;
- En Bretagne, un groupe de travail plaisance et pêche est commun aux trois sites Natura 2000 de Trévignon (FR2300049), Glénan (FR5300023) et Penmarch (FR5302008).